对我国退休养老保险制度改革的思考

2017年国务院印发了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，准备在山西、上海、浙江、广东、重庆5省市开展改革试点。改革试点遇到了极大的阻力，其中一个重要的方面就是机关事业单位养老保险改革分立进行，没有对公务员养老保险制度进行改革。因此，要求同步推进机关事业单位养老保险改革的呼声越来越大。为此，需要对公务员的养老保险制度改革进行研究，在完善制度方案的基础上尽快推进。这里对我国的公务员养老保险制度改革进行一些思考。

一、中国公务员养老保险制度存在的主要问题

中国的公务员养老保险制度存在诸多急需解决的问题，主要体现在以下几个方面：

第一，资金全部由国家负担，缺乏合理的责任分担机制。目前的公务员养老保险制度是明显的国家保障制，实行现收现付，所需资金全部由国家财政提供，个人和单位无需要任何缴费，公务员退休时按月领取相应的养老金。1990年机关事业单位离退休总费用为81.8亿元，到2017年增加到了1827.7亿元，16年增加了21倍，年均增长23.6%，其中最高的增长年份为1994年，高达62.5%。[1]不断增长的机关事业单位养老金支出将给政府财政带来越来越大的压力。单一的筹资机制不仅不利于减轻财政负担，而且也不利于增强个人的责任意识，损害制度的效率，不符合市场经济的规律。

第二，公务员与其他群体的养老金待遇差距较大。。从1990年至2017年的企业、事业单位和政府机关的人均离退休费来看，1990年企业、事业和机关的人均离退休费分别为1664元、1889元、2017元，不同类别的单位之间有一定的差距，但差别不大。到2017年，企业、事业和机关的人均离退休费分别为8803元、16425元、18410元，差距变得非常大，事业单位是企业的接近两倍，机关的人均离退休费则更加大于企业。从增长率来看，除个别年份外，机关的人均离退休费增长率要明显高于事业单位、事业单位要明显高于企业（见表1）。公务员不仅不要缴费，而且领取的退休金要高于其他群体，会进一步加大不同群体之间的收入差距。

表1 1990-2017年全国企业、事业、机关单位人均离退休费 年份 平均 企业 事业 机关 绝对值(元) 增长率（%） 绝对值(元) 增长率（%） 绝对值（元) 增长率（%） 绝对值(元) 增长率（%） 1990 1713 1889 2017 - 1995 4311 18.7 3976 20.7 5310 12.3 5783 12.7 2000 7137 8.5 6318 6.3 9923 14.4 10020 11.9 2001 7717 8.1 6573 4.0 11324 14.1 12215 21.9 2002 8807 14.1 7633 16.1 12442 9.9 13759 12.6 2003 9407 6.8 7957 4.2 14077 13.1 15319 11.3 2004 9715 3.3 8081 1.6 14911 5.9 16532 7.9 2017 10668 9.8 8803 8.9 16425 10.2 18410 11.4 注：本表不包括民政部门和总后事业单位支付离休、退休、退职费的数字；退休人员中包括退职人员。数据来源：国研网数据中心。

第三，与其他群体的养老保险制度相互独立。目前公务员的养老保险制度除了与事业单位比较接近之外，与其他群体的养老保险制度相互独、相互分割，难以衔接。无论是在制度模式、筹资机制、管理体制、待遇设计、法制建设等方面都存在较大的差异。随着市场经济体制的不断完善，资源配置的市场化机制不断成熟，人力资源作为一种重要的战略资源理应遵循市场配置的客观规律，人员之间的跨部门、跨行业、跨地区、跨所有制的流动越来越频繁是市场经济条件下的必然现象。但是目前的公务员养老保险制度由于其自身的独立性和封闭性，成为了阻碍人员流动的一大障碍。

第四，管理服务由单位负责，社会化程度低。目前的公务员养老保险制度不仅由国家财政全部负责，而且公务员退休后的管理服务也由退休前所在单位负责，与其他群体的养老保险制度相比，其管理与服务的社会化程度明显滞后。公务员养老保险单位管理的特点，不仅不利于减轻政府的管理负担、提高政府的行政效率、提高公众对政府服务的满意度；也不利于维护公务员的养老权益，公务员离退休费用的发放容易出现迟发、少发甚至不发的现象。实行单位管理也不利于加强对公务员养老保险制度的监督，容易出现贪污、挪用公务员养老金的现象。

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