预算管理制度改革对非标债权类金融产品的影响

引导语：新修订的《预算法》将对非标债权类金融产品在三个方面影响较大。下面是yjbys小编为你带来的预算管理制度改革对非标债权类金融产品的影响，希望对大家有所帮助。

预算管理制度改革对非标债权类金融产品的开发与设计将产生极为重大的影响，笔者拟在本文中对此进行初步的探讨。

　　一、预算管理制度改革对非标债权类金融产品的融资主体的影响

新《预算法》放宽了地方政府发行地方政府债券的限制，即经国务院批准的省、自治区、直辖市的预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。同时，新《预算法》也明确规定除法律另有规定之外，地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务;地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。其后，在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》中，国务院要求明确划清政府与企业界限，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借，同时，企业债务也不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

长期以来，地方政府通过融资平台公司举借政府性债务来进行公益性事业的投资建设已经成为一种通用的做法。在目前的非标债权类金融产品中，融资平台公司也一直是主要的融资主体之一。根据审计署于2013年12月30日发布的《全国政府性债务审计结果》，由融资平台公司举借的政府负有偿还责任的债务累计达到了40755.54亿元。融资平台公司主要承担地方各项公益性项目的建设，其资产质量与盈利性一般较差。金融机构在设计非标债权类金融产品的过程中，之所以愿意给融资平台公司提供融资，往往不是基于融资平台公司本身的信用与偿债能力，而是基于融资平台公司与地方财政之间所存在的一定的共通关系。在评价融资平台公司的偿债能力时，地方财政的收入状况一般也作为重要的评价维度之一。

在地方政府通过融资平台公司等各种方式举借债务的情况下，对地方政府性债务进行管理的过程中实际存在“地方政府债务”和“地方政府性债务”两个不同的概念，涉及的债务范畴并不相同。地方政府性债务除政府举借的债务外，还包括事业单位、融资平台公司等举借的政府性质债务。但是，根据新《预算法》及其配套制度，政府债务只能通过政府及其部门举借，不得通过企事业单位等举借。也就是说，以后地方政府性债务中只保留“政府债务”，不再有通过企事业单位举借的政府性债务。在融资平台公司与地方政府之间划清界限之后，由于部分融资平台公司的信用与偿债能力比较弱，其作为非标债权类金融产品的融资主体，协助地方政府融资进行公益性事业建设的方式将不再具有可行性。

根据《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的规定，对于存量的政府性债务，需要以2013年政府性债务审计结果为基础，结合审计后债务增减变化情况，经债权人与债务人共同协商确认，对地方政府性债务存量进行甄别。对地方政府及其部门举借的债务，相应纳入一般债务和专项债务。对企事业单位举借的债务，凡属于政府应当偿还的`债务，相应纳入一般债务和专项债务。地方政府将甄别后的政府存量债务逐级汇总上报国务院批准后，分类纳入预算管理。纳入预算管理的债务原有债权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。从意见的上述规定来看，存量的政府性债务将分类纳入预算管理，实现公开化与透明化。金融机构需要对此予以关注，并根据相关政府部门的要求及时处理存量债务相关事宜。

与此同时，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》规定：“鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则，使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资，按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。”就此，财政部还专门下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，就推广运用政府和社会资本合作模式(Public-PrivatePartnership，PPP)作出规定。由此来看，在未来的城市基础设施建设中，PPP模式将成为重要的建设模式之一。在PPP模式下，投资者的前期投资比较大，后续通过特许经营权等方式回收投资的时间跨度比较长，对投资者的财务报表将产生极大的压力。因此，在以PPP模式进行投资时，投资者必然需要通过资产证券化等方式将基础设施收益权、应收账款等资产出让给金融机构进行融资，从而实现资金的高效利用。由此，PPP模式项下的投资者将逐步成为金融产品项下重要的融资主体之一，其融资方式也将更多地采用资产证券化等方式。

综上所述，笔者认为，从城市基础设施投融资模式的发展趋势来看，以融资平台公司作为融资主体进行融资建设的方式将逐步消灭，PPP模式将作为一种重要的替代方式得以发展。同时，PPP模式必然要与资产证券化等融资方式相结合，“PPP模式+资产证券化”将逐步成为城市基础设施的重要投融资模式之一。

在融资平台公司被剥离政府融资职能之后，对以前主要通过融资平台公司融资建设的项目，以后主要有三个渠道进行融资：一是对商业房地产开发等经营性项目完全市场化，逐步转化为一般企业业务，以各种企业融资方式进行融资;二是对供水、供气、垃圾处理等具有一定收益、可以吸引社会资本参与的公益性事业积极推广PPP模式，其债务由项目公司按照市场化原则举借和偿还，政府按照事先约定承担特许经营权给予、财政补贴、合理定价等责任，不承担偿债责任;三是对难以吸引社会资本参与、确实需要政府举债的公益性事业，由政府发行债券进行融资。

　　二、预算管理制度改革对非标债权类金融产品的还款来源的影响

新《预算法》规定将“政府的全部收入和支出都纳入预算”，并且，在收入端将一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算都纳入到政府预算之中进行考核。

实践中，部分非标债权类金融产品基于地方政府的土地财政链，以特定地块的土地收入返还、特定地块的土地收益分成作为主要还款来源之一。但是，在预算管理制度改革之后，政府的全部收入和支出都将纳入预算;政府的全部收入应当先上缴国家金库，再根据预算管理制度安排进行各项财政支出，任何部门、单位和个人不得截留、占用、挪用或者拖欠。进行全口径预算管理的情况下，财政收入的透明性将大大提高，土地出让收入等纳入政府性基金收入的款项需要全额进入国库，并受到严格的预算管理。在此种情况下，以特定地块的土地收入返还、特定地块的土地收益分成等作为还款来源的非标债权类金融产品将面临极大的政策风险。

　　三、预算管理制度改革对非标债权类金融产品的增信的影响

在部分需要以财政性资金作为还款来源的非标债权类金融产品中，采用由地方政府(或其所属部门)或者地方人大常委会出具相应的文件，承诺将项目的还款纳入财政预算，安排财政性资金予以偿还的方式或者采用由地方政府(或其所属部门)出具承诺函，承诺对债务偿还进行兜底或者提供保障的方式。由此，地方政府(或其所属部门)或者地方人大常委会为非标债权类金融产品的未来还款事宜提供了隐性的担保，具有一定的增信作用。

　　本次预算管理制度改革对此种增信方式也具有直接的影响：

其一，新《预算法》及其配套制度再次明确与强调了预算的审查权和决定权均归属于各级人大，由此，地方政府(或其所属部门)或者地方人大常委会均不具有预算的决定权，由其出具文件进行隐性担保并不存在合理的权力基础，仅具有安慰性质。

其二，新《预算法》及其配套制度的一个主要的指导思想是“修明渠、堵暗道”。根据新《预算法》及其配套制度的规定，地方政府举债将采取地方政府债券方式。没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，由地方政府发行一般债券融资，主要以一般公共预算收入偿还。有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，由地方政府通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或专项收入偿还。在地方政府发行地方政府债券的情况下，地方政府对债务的担保由隐性担保走向显性承担。同时，新《预算法》及其配套制度明确规定地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保，由此，地方政府(或其所属部门)出具的承诺函如果涉及到为非标债权类金融产品的未来还款事宜提供各种形式的担保，并不具有法律效力。